Как обеспечить государственно-частное партнерство во имя процветания Кыргызстана?
Центральноазиатский институт свободного рынка представляет свои предложения по усилению государственно-частного партнерства в Кыргызстане. Данная статья была включена в "Руководстве для Реформ Кыргызстана". По всем вопросам, пожалуйста обращайтесь в офис Института
ВИДЕНИЕ
Наличие разных видов инфраструктурных услуг и повышения их качества в энергоснабжении, управлении твердыми бытовыми отходами и канализации, водоснабжении, транспорте, здравоохранении и образовании являются жизненно важными условиями для развития экономики страны и достойного жизнеобеспечения ее граждан. Недостаток финансовых средств в осуществлении государственных инвестиций в инфраструктуру страны обусловливает необходимость применения нового подхода в Кыргызстане – Государственно-Частного Партнерства (ГЧП), при котором государство отходит от традиционной роли единственного поставщика инфраструктурных услуг.
В своей основе ГЧП представляет договорное обязательство между государством и частным сектором по реализации инфраструктурных проектов. Главная задача ГЧП – привлечение качественного менеджмента и больших объемов инвестиций со стороны частного сектора в инфраструктурные проекты. В мировой практике механизмы ГЧП применяются в таких сферах как:
=> выработка и распределение электроэнергии
=> водоснабжение
=> переработка и утилизация мусора
=> здравоохранение
=> образование
=> железнодорожные линии
=> пенитенциарные заведения
=> аэропорты и воздушные пути сообщения
=> автомобильные дороги и др.
=> стадионы и парки
В США, например, ГЧП используется уже около 200 лет. По данным Национального Совета по ГЧП, сейчас в каждом американском городе от 23 до 65 муниципальных служб работают в сотрудничестве с частным бизнесом. Его участие в подобных проектах позволяет местным властям сэкономить от 20 до 50 процентов бюджетных средств. Во Франции примеры подобного партнёрства известны уже 450 лет. Великобритания лидирует и по общему числу проектов, и по числу отраслей, где применяется ГЧП. В частности, именно в этой стране впервые появились частные тюрьмы.
Существуют разные модели ГЧП – от договоров по предоставлению услуг до контрактов по управлению, от лизинга до концессий:
=> «Приобретение – строительство – эксплуатация» (BBO – Buy-Build-Operate):
° Передача государственного имущества частному партнеру на условиях контракта, согласно которому имущество должно быть модернизировано и эксплуатироваться определенный период времени.
=> «Строительство – эксплуатация – передача» (BOT – Build-Operate-Transfer):
° Частный партнер проектирует, финансирует и строит новое сооружение на основе долгосрочного концессионного соглашения и эксплуатирует его в период действия этого соглашения. По истечении срока действия соглашения право собственности возвращается государственному сектору.
=> «Реабилитация – эксплуатация - передача» (ROT – Rehabilitate-Operate-Transfer):
° Частный партнер реабилитирует состояние объекта своими ресурсами, эксплуатирует в течение определенного в соглашении срока, и передает государству. Право собственности и контроль над объектом остается за государством на протяжении реализации всего проекта.
=> «Строительство - лизинг - эксплуатация - передача» (BLOT – Build-Lease-Operate-Transfer):
° Частный партнер получает в лизинг существующий объект государственной собственности. Инвестирует собственный капитал на строительство или модернизацию. Эксплуатирует и по окончанию проекта передает согласно контракту с государством.
=> «Участие в финансировании» (Finance Only):
° Частный партнер финансирует проект напрямую или посредством различных механизмов: долгосрочная аренда или выпуск долговых ценных бумаг.
=> «Проектирование – строительство» (DB – Design - Build):
° Частный партнер проектирует и строит объекты инфраструктуры на основе строительного контракта немедленной эксплуатации для удовлетворения запросов государственного сектора на услуги, часто оказываемые по фиксированной стоимости.
В качестве примера можно рассмотреть опыт Гонконга по Строительству-Эксплуатации-Передаче (ВОТ) объектов по утилизации/перевозке твердых отходов. Правительство приняло решение о заключении контракта по ВОТ с частным сектором для строительства и эксплуатации объектов по утилизации/перевозке твердого мусора, которые включают передаточную станцию и парк грузовиков. Правительство осуществило предварительный отбор нескольких частных компаний на основе их опыта в области проектирования и эксплуатации передаточных станций, а затем провело процесс конкурсных торгов для отбора компании-победителя. Станция в настоящее время введена в эксплуатацию и обеспечивает на 100% потребность Гонконга в утилизации твердого мусора.
ПРОБЛЕМА
С момента обретения Кыргызстаном независимости, проблемы в инфраструктуре накапливалось каждый год. Кыргызстан по общему качеству инфраструктуры занимает 112 место среди 133 экономик мира по индикатору «Инфраструктура» в Индексе Глобальной Конкурентоспособности за 2009-2010 гг.[1]
=> Электроэнергия. По качеству электроснабжения [Кыргызстан занимает ]- 125 место в мире[2]. Квази-фискальный дефицит в этом секторе, определяемый как «издержки производства минус денежные поступления», составляет 7.6 % ВВП[3]. Технические и не технические потери при передаче и распределении электроэнергии, составляют в среднем 40%, которые связаны с хищениями и перегрузкой и изношенностью электросетей, находящихся на грани полного выхода из строя[4]. Сборы за пользование электроэнергии составляют только 80-90% от общей суммы выписываемых счетов за использование электроэнергии.
=> Транспортная инфраструтура. Кыргызстан занимает по качеству дорог 122 место, железнодорожной инфраструктуры 67 место, авиаинфраструктуры 127 место в мире[5]. Автомобильным транспортом перевозятся 95% товаров и услуг внутри страны, но 2/3 дорожной сети находятся в крайне плохом состоянии и нуждается в капитальном ремонте. Ежегодное сокращение дорог с жестким покрытием по оценкам экспертов Всемирного Банка составляет порядка 200 км в год. Из-за серьезной изношенности дорожно-строительной техники, используется ручной труд, который не в состоянии создать качественную основу при строительстве дорог. Пока не улучшится ситуация с надлежащим содержанием дорог, продолжаются затраты пользователя дорог в части ГСМ, запчастей, износа автомашины, потери времени и увеличения числа дорожно-транспортных происшествий.
=> Водоснабжение. Незначительная часть населения имеет канализационные сети с водным смывом, и ни одно из них не имеет очистное сооружение. Большинство водопроводных сетей, особенно в сельской местности, обветшали, что влечет серьезные последствия для здоровья населения. К 2000 году лишь около 1/3 от общего числа систем водоснабжения продолжали функционировать. Согласно расчетам экспертов Азиатского Банка Развития, для расширения охвата водоснабжения сельских местностей страны понадобятся инвестиции в сумме около 200 миллионов долларов США.
=> Образование. По качеству системы образования Кыргызстан занимает 100 место среди 133 государств мира, а по качеству начального образования 90 место[6]. Исследование PISA 2006 года среди 15-летних учащихся выявило, что только 70% кыргызстанских школьников применяют научные навыки так, как это требуется в самых легких заданиях. 80% наших школьников получили оценки ниже «1» по «5» бальной шкале. Вследствие этого, Кыргызстан занял 57 место среди 57 принимавших участие в сравнительном исследовании стран. Поступающие в систему образования ресурсы используются неэффективно. Кыргызстанская система образования характеризуется нерациональной организацией сети образовательных учреждений с устаревшей материально-технической и информационной базой; кадровый состав системы образования не отвечает современным требованиям.
=> Здравоохранение. Недостаточное государственное финансирование системы здравоохранения страны, в частности, текущие расходы государственного бюджета (без ПГИ) сократились с 3,7% ВВП в 1990г. до 2,0% в 2007г[7]. Эта проблема стала причиной сокращения числа больничных учреждений с 365 до 195, а врачебных учреждений с 614 до 175 в период 1998-2008гг[8]. Из-за отсутствия медицинских учреждений, в некоторых отдаленных участках страны затруднен доступ местного населения к медицинским услугам. Имеющиеся в системе здравоохранения ресурсы, используются неэффективно. Существующая система оказания медицинской помощи, характеризуется избыточной сетью медицинских учреждений с низким материально-техническим оснащением; доминированием стационарной помощи, низкой приоритетностью первичной медико-санитарной помощи, недостаточной мотивацией медицинского персонала к качественной работе. К сожалению, по причине наличия серьезных проблем в системе здравоохранения страны, Кыргызстан по продолжительности жизни занимает 97 место, по детской смертности 98, по распространенности туберкулеза 93 место и малярии 77 место в мире[9].
Вследствие недостаточного уровня инвестиций в инфраструктуру Кыргызстана, не обеспечиваются условия для надлежащего технического обслуживания и ремонта, а состояние объектов инфраструктуры, ухудшаясь из года в год, претерпевают технический и финансовый кризис.
РЕШЕНИЕ
Для решения существующих проблем в инфраструктуре Кыргызстана, необходимо привлечь финансирование со стороны частного сектора, как отечественного, так и иностранного, поскольку достаточный уровень притока инвестиций не может быть обеспечен только за счет государственного бюджета. В такой сложившейся трудной для государства обстановке, использование различных моделей государственно-частного партнерства выступает ключом к решению проблем по привлечению достаточного количества инвестиций, эффективного менеджмента и качественного выполнения социальных обязательств государства перед населением страны.
С учетом сильной глобальной конкуренции за капитал, Кыргызстан должен осознавать насущную потребность в реформах в данном направлении, которые смогли бы укрепить принципы государственно-частного партнерства посредством:
=> Принятие нового закона о ГЧП. В действующем Законе КР «О государственно-частном партнерстве» от 11 мая 2009 №154 отсутствуют: основные принципы реализации проектов ГЧП (равноправное отношение к иностранным компаниям, невмешательство государства в сферу ответственности, прозрачность и обратная связь), четкая процедура отбора частных партнеров, права и обязанности сторон партнерства, модели реализации проектов ГЧП, распределение рисков между государством и частным партнером, и т.д.
=> Пересмотр Закона КР «О концессиях», принятый в 1992 году. (Недостатки: Закон о концессиях не определяет иные формы ГЧП, кроме как концессии, а также не определяет отрасли экономики, в которых эти формы могут применяться, и сферу применения концессий. К другим важным положениям, не освещаемым данным законом, относятся (а) порядок, правила и критерии отбора концессионеров; (б) отсутствие общих положений о тарифах и тарифном регулировании; (в) наличие государственной поддержки и финансовых гарантий концессий, и (г) процесс выбора международного арбитража.)
=> Соблюдение Правительством принципов законности – неукоснительное соблюдение всех соответствующих нормативных правовых актов; справедливости – создание равных и не дискриминирующих условий для инвесторов; прозрачности – доступ к информации для инвесторов и общественности на всех этапах реализации проекта; неприкосновенности соглашений – защита прав и интересов сторон соглашения о ГЧП; взаимная поддержка – справедливое и взаимовыгодное сотрудничество сторон соглашения о ГЧП.
По секторам инфраструктуры, (кроме социальной инфраструктуры) требуются следующие реформы:
Электроэнергетика:
1. Применение контракта ГЧП «ROT=реабилитация – эксплуатация – передача» для электрораспределительных компаний.
2. Приватизация средних гидроэлектростанций поэтапно по масштабам значимости (1. Атбашинская 2. Учкурганская 3. Шамалдысайская 4. Ташкумырская 5. Курпсайская).
3. Либерализация электроэнергетического сектора и создание благоприятной конкурентной среды частному сектору по строительству малых и средних ГЭС.
Транспорт и дороги:
1. Выставление всех аэропортов под концессию инвесторам или приватизация.
2. Строительство дороги Бишкек-Алматы под концессию или применение «ВОТ = строительство – эксплуатация – передача».
3. Взаимодействие с частным сектором по строительству новых дорог по контракту «BOT= строительство – эксплуатация – передача».
4. Приватизация вокзалов, поездов и вагонов «Кыргызтемиржолу», но не самих железных дорог, а в отношении железных дорог рассмотреть возможность применения контрактов на управление-эксплуатация, ROT или BOT.
ЖКХ и водоснабжение:
1. Приватизация ТЭЦ.
2. Децентрализация и приватизация ирригационных служб и управление водными ресурсами.
3. Усовершенствование системы оплаты и сбора денежных средств за пользование услугами ЖКХ.
Образование и здравоохранение:
1. Преобразование значительной части образовательных и медицинских учреждений с использованием моделей ГЧП в новые организационно-правовые формы, обладающие большей самостоятельностью в использовании финансовых и материальных ресурсов, и получающих эти ресурсы по результатам своей деятельности.
2. Сокращение и оптимизация части излишних мощностей больниц, их использование для оказания медико-социальной помощи.
РЕЗУЛЬТАТЫ
После применения ГЧП:
1. Увеличение финансирования для развития и поддержания инфраструктуры Кыргызстана, необходимой для поддержания и удовлетворения потребностей растущего населения страны.
2. Быстрая реабилитация устаревающей инфраструктуры.
3. Расширение инфраструктурных сетей с целью охвата ранее не обслуживаемых или слабо обслуживаемых территорий.
4. Повышение эффективности и производительности использования государственных ресурсов.
5. Снижение государственных расходов на обслуживание и поддержание государственных предприятий.
6. Децентрализация власти: перераспределение ролей от государства в частные руки.
После применения ГЧП по секторам инфраструктуры:
Энергетика:
1. Снижение технических и не технических потерь при передаче и распределении электроэнергии, как минимум до средних технических нормативов в 10%.
2. Электроэнергетика перестанет быть коррумпированным и монополистическим сектором экономики, что приведет к повышению конкуренции со стороны частного сектора, заинтересованного в выработке и распределении электроэнергии. Из-за появления конкуренции, в секторе будет происходить ценовая борьба между конкурентами, и тарифы на электроэнергию будут снижаться.
3. Активно будут развиваться строительство и эксплуатация малых/средних ГЭС и ветряных источников электроэнергии.
4. Сокращение государственных расходов, направляемых на содержание средних ГЭС.
Транспорт и дороги:
1. Увеличение грузооборота внутри страны.
2. Улучшение качества дорожного полотна и покрытия.
3. Снижение темпа сокращения дорог с твердым покрытием.
ЖКХ и водоснабжение:
1. Повышение качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, за счет новых инвестиций со стороны частного сектора на замену и ремонт устаревшего оборудования.
° 2. Полная реструктуризация ирригационной системы и ее переход в частные руки будут способствовать максимальной эффективности использования ирригационной системы и повышения темпов роста сельскохозяйственного сектора, и создаст добавленную стоимость.
Образование и Здравоохранение:
1. Улучшение финансового обеспечения отрасли, повышение качества и доступности образования и медицинской помощи, за счет привлечения частного сектора в данные сферы.
2. Повышение конкурентоспособности качества кыргызстанского образования на мировом рынке образовательных услуг.
3. Снижение нагрузки на расходную часть бюджета страны в части финансирования учебных и медицинских учреждений.
4. Рост негосударственного финансирования образовательных программ на всех ступенях образования.
